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唐钧:政府购买社会工作服务进展与前瞻
发布时间:2016-04-05 11:09:00 作者: 来源: 访问量:

 

2013年中共十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出:要“激发社会组织活力”,“适合由社会组织提供的公共服务和解决的事项,交由社会组织承担”,要“推广政府购买服务,凡属事务性管理服务,原则上都要引入竞争机制,通过合同、委托等方式向社会购买”。 

之前与以上精神相契合,民政部、财政部发布了《关于政府购买社会工作服务的指导意见》。本研究将就“政府购买社会工作服务”这一议题,对与之相关的概念框架、历史与现状、成绩与问题等做出描述、分析和评价,然后试图在进一步深入研究的基础上,提出具有可行性和可操作性的政策建议。

一、政府购买社会工作服务的概念框架

关于政府购买社会工作服务概念框架的讨论,在政府和学界都是一个热门的话题。近年来,在官方文献和学术著作中,都有详尽的阐述。

(一)关于政府购买社会工作服务的官方表述

在《关于政府购买社会工作服务的指导意见》中,对政府购买社会工作服务给出了以下的定义:“政府购买社会工作服务,是政府利用财政资金,采取市场化、契约化方式,面向具有专业资质的社会组织和企事业单位购买社会工作服务的一项重要制度安排。”

此前,在2012年举行的全国政府购买社会工作服务战略研讨会上,民政部副部长罗平飞在讲话中提出了政府购买社会工作服务的外延:“政府购买社会工作服务,从内容看,既包括补救性、生存性的专业服务,也包括预防性、发展性的专业服务;从领域看,既涵盖社会福利、社会救助、社区建设、精神卫生、教育辅导、残障康复等先行领域,也涵盖矫治帮教、人口计生、应急处置、群众文化等新进领域;从对象看,既涉及城市流动人口、农村留守人员、困难和受灾群众,也涉及一般社会公众。”

在某种意义上,上述政府购买社会工作服务的外延,可以说是一种相对宽泛的广义的界定,因为其涉及的范围几乎相当于整个社会服务或者社会福利服务。事实上,在具体的工作实践中,还有一种范围较窄的狭义的说法。2009年,民政部发布了《关于促进民办社会工作机构发展的通知》,文件中强调,“促进民办社工机构发展,必须加强政府购买社会工作服务” 2014年,民政部又发布了《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》。文件中进一步强调,要“加快推进政府购买社会工作服务” 。显而易见,这两个文件中所指的政府购买社会工作服务,专指政府购买民办社会工作机构的服务。

以上官方文献中对“政府购买社会工作服务”内涵和外延的界定,可以看作是政府部门对这个概念所做的操作性定义。

(二)关于政府购买社会工作服务的学术论述

在学界,政府购买社会工作服务也成了一个热门议题,有不少研究者对此提出了自己的见解。赵一红  在《政府购买社会工作服务模式分析》一文提出:政府购买的“社会工作服务”的定义应该包含两层含义:一层是“社会工作”,他引用了王思斌对社会工作所下的定义,“即是以利他主义为指导,以科学的知识为基础,运用科学的方法进行助人服务活动”。 另一层含义是“服务”,他认为:这里所讲的服务应该是从政府这个特定的角度来探讨,即与政府购买一词相连接。因此,“社会工作服务”首先应该以受助人需要为目的,依靠科学的助人技巧和科学的方法与手段来完成,同时是政府购买的各项服务活动而不是其他活动。

赵一红的诠释涉及三个关键词:“社会工作”、“服务”、“政府购买”。前两个词他解释得很清楚,但对于“政府购买”则说得比较含糊,只是简略地一笔带过。实际上,就政府购买社会工作服务这个政府行动或者行政行为的创意而言,如果把这样的表述当作一个句子,处于主语和谓语地位的后者可能比合成宾语的前两者更为重要。

政府购买的创意可能源于“政府采购”。一般来说,政府采购是为了满足日常政务活动或公共服务的需要,政府及其下属机构(在中国称为“事业单位”或“国有企业”)用财政性资金采购商品的行为。政府采购不仅是一个购买商品的过程,而且是一个包括了与政府采购行为相关的政策、程序、过程及管理的总称。后来,这种采购行为扩展到了工程和服务,并从流行的“市场语言”中引入了“工程外包”和“服务外包”。一般而言,可以承接外包工程或外包服务的单位,必须是通过规定程序的审查,具备了一定资质的公司企业或非营利组织。

在《政府和非营利组织项目运作机制、策略和逻辑》一文中,陈为雷就是从“外包”的角度比较直白地为政府购买社会工作服务做出界定的。他认为:“政府购买社会工作服务项目可以等同于社会工作服务项目外包。” 他解释道:传统上我国政府通过直接举办福利事业单位提供社会工作服务,采用按人头拨款的方式支付服务人员工资和有关服务费用,资金流动发生在体制内。随着经济社会的不断发展和人民生活水平的提高,人们对社会工作服务的需求日益增加,但政府直接提供服务的成本高、效益低下、手段单一等弊端也日益凸显。在这种情况下,我国各地借鉴西方发达国家政府购买服务的做法,不再直接举办福利事业单位,而是把社会工作服务项目外包给非营利组织。在这里,政府以项目的形式对非营利组织进行资金供应,非营利组织以项目的形式申请资金并提供服务,资金分配不仅不依赖条线体制,而且超越了条线体制。

但是,陈为雷的解释只说到了一个方面。实际上,政府购买社会工作服务的提出,还有另外一种考虑,即为了突破政府支持社会工作发展的财政限制。2006年,中共十六届六中全会提出了“要建设宏大的社会工作人才队伍”的要求。随后,社会工作在中国蓬勃兴起。但是,紧接着,社会工作发展却遇上了资金瓶颈。当今中国的财政制度似乎有个原则性的规定,即国家财政的经费拨款只对体制内且只能用于硬件建设,否则就是国有资产“流失”。然而,社会工作的发展从一开始就决定不走“事业编制”的体制内老路,而是试图与同样方兴未艾的社会组织同呼吸、共命运。这样十分有新意的改革思路,却一头撞上了国家财政拨款的制度性障碍。所以,在社会工作发展初期,有限的资金大多来自“福利彩票公益金”。

所幸有2002年人大常委会通过并于2003年开始实行的《政府采购法》, 此项法律规定了政府采购可以包括三个方面——货物、工程和服务。饶有兴味的是,在亚行委托苏明、贾西津等中国学者于2010年所撰写的《中国政府购买公共服务研究》一文中提到:“在采购范围中,对于服务的理解仅限于政府自身运作的后勤服务,而范围更广泛、更重要的公共服务并没有被列入采购范围。” 更加幸运的是,上述“理解”并没有在《政府采购法》中明确表述。法律条文对服务采购所做的界定总算是给公共服务留下了余地。这才使社会工作发展的资金有了源头活水,就是可以通过政府购买社会工作服务的方式获得发展资金。

从国际经验看,这种做法也是符合国际共识和惯例的。追根溯源,“政府购买社会福利服务”的创意应该来自于英国,发端于20世纪80年代英国首相撒切尔夫人推动的社会福利制度改革。在福利国家时期,英国的社会福利制度也是通过举办政府机构来对有需要的人群进行服务照料,这种制度安排的弊端被认为效率低、效果差。所以,撒切尔夫人的改革中就倡导创办私营的社会服务机构。政府通过“政府采购”的方式,按照法定的程序进行招投标,将社会服务项目“外包”给中标的社会服务机构。政府本身则退居幕后,扮演起“发包者”和“监督者”的角色。通过政府购买的方式,既搞活了社会服务,又增加了就业机会,所以在社会、经济两个领域中,政府购买被视为效率和效果 “一举两得”的创举。

在对官方文献和学术著作进行了一番温故知新之后,再读《意见》中的这样一段话:“建立健全政府购买社会工作服务制度,深入推进政府购买社会工作服务,是加强社会工作专业人才队伍建设、促进民办社会工作服务机构发展的内在要求;是创新公共财政投入方式、拓宽公共财政支持范围、提高公共财政投入效益的重要举措;是改进现代社会管理服务方式、丰富现代社会管理服务主体、完善现代社会管理服务体系的客观需要;对于加快政府职能转变、建设服务型政府、有效满足人民群众不断增长的个性化、多样化社会服务需求,具有十分重要的意义。” 仔细品味,其潜台词是意味深长的。

二、政府购买社会工作服务的发展进程

在理清了政府购买社会工作服务的概念框架之后,接下来就要以历时性、动态性、发展性的视角,进一步探讨2006年以来政府购买社会工作服务的发展进程和工作模式。

自从2006年党的十六届六中全会提出“要建设宏大的社会工作人才队伍”迄今,以政府购买社会工作服务的视角看,大致可以分成三个发展阶段:即2009年以前的探索阶段,20092012年的试点阶段和2012年以来的发展阶段。这样的划分是以中国社会工作的主管单位——民政部的官方文件中的提法为依据的。

(一)试点探索阶段(2009年及以前)

2009年发布的民政部《关于促进民办社会工作机构发展的通知》 中提出:“推进政府购买民办社工机构服务。促进民办社工机构发展,必须加强政府购买社会工作服务。各地要积极争取财政资金,制定出台专门政策措施,以项目招标、委托等多种方式,逐步建立政府向民办社工机构购买服务机制,加快从‘养人办事’向购买服务转变。”从文件中的相关说法看,此时的政府购买社会工作服务应该还停留在务虚阶段,最终落到了着眼未来的“逐渐建立”上。

这说明,在2009年以前,“政府购买社会工作服务”已经提出,但尚未成气候,还处在地方性的“探索”阶段。这当然与宏观的社会经济大环境相关,当时虽然已出台了《政府采购法》,但如同前文中提到的亚行报告所说,专家们的判断是“公共服务并没有被列入采购范围”。

在实践中,情况可能正好相反。虽然社会工作在2006年才得到党和国家最高层面的重视,但就地方性的探索而言,则可以追溯到20世纪的90年代。

1995年,上海市浦东新区社会发展局出资,委托上海基督教青年会管理“罗山市民会馆”(街道社区服务中心),开政府出资支持社团组织提供社会工作服务之先河。 同时,浦东新区还在潍坊社区、东方医院和工读学校建立了3个社会工作服务站,“使社会工作不仅局限在社区工作中,还渗透到学校和医院”。 1997年,浦东新区社会发展局首次面向全国引进社会工作专业毕业生,并于1999年注册成立了“浦东新区社会工作者协会”,专门从事社会工作研究和服务。 2002年,浦东新区在国内率先将购买公共服务的费用全部纳入财政预算,并通过契约式管理和第三方专业评估保证政府购买公共服务的质量。 2003年,中国第一家民办专业社会工作机构——乐群社工服务社在上海浦东新区呱呱坠地。 同年,上海市政法系统为推行“司法社工”,组建了三大社会工作服务社团——自强社会服务总社、新航社区服务总站和阳光青少年事务中心,麾下拥有1300多名专业社会工作者,由政府向其购买服务。 有研究表明,在2004 年,浦东新区就有14个政府职能部门出资2228万元购买社会组织服务;2005年增加到4197万元;2006年,浦东新区政府向43家社会团体和117 家民办非企业单位购买服务,经费增加到5955万元。

在这一阶段,上海市采用的购买社会工作服务的方式是:政府预先规划并设置有目标任务的“项目”,然后出资委托社工机构运作。因此,这一方式在业内被称为“上海模式”。

2007年,深圳市为了推进社会工作人才队伍的专业化、职业化,推出了发展社会工作的“17”文件,确定了以“政府出钱、监管,民间机构自主运作” 为主要特征的社会工作体系的基本架构。关于社会工作发展的资金来源,文件规定:公共财政要发挥社会工作发展的资金主渠道功能, 同时鼓励和动员社会参与。但是,在开始阶段,市一级试点单位的经费主要来自市福利彩票公益金,区一级经费来自区财政。此后的两年时间内,市、区两级投入1亿多元用于支持社会工作发展和购买社工服务。政府分4 批购买了700多个社工岗位,分布在市、区两级的民政、教育、司法、残疾人服务、社区( 包括妇女、计生)、青少年、医务、禁毒、信访及劳务工等领域,由民间社会工作机构派出专业社工提供服务。

在这一阶段,深圳市采用的购买社会工作服务的方式是:政府出资为需要开展社会工作的政府机构、事业单位、基层社区等购买社工岗位,然后由社会工作机构聘用社会工作者并派驻服务单位,开展社会工作服务。因此,这一方式在业内被称为“深圳模式”。

要说明的是,地方政府当时的政策措施并不成熟:其一,在社会工作服务发展初期,由于政府和社会,包括服务对象,都对社会工作不甚了解。加之专业的社会工作者也非常之少,如果不能把他们相对集中地组织起来,就难以显示专业社会工作的优势。正因为如此,在中国,专门的民办社会工作机构应运而生。这些机构有的属于社会团体,有的属于民办非企业单位。其二,在政府购买社会工作服务初期,还没有建立制度化的招标、投标、中标的竞争性程序,大多采用的是委托的方式。但客观地说,当时社会工作服务处于从无到有的萌芽状态,仅有的几个社工机构也形不成竞争的态势。

(二)制度创立阶段(20092012

“十二五”规划的制定,使政府购买基本公共服务真正摆上了党和国家的议事日程。2010年,在中共中央《关于制定国民经济和社会发展第十二个五年规划的建议》 和随后发布的《国民经济和社会发展第十二个五年规划纲要》 中,用同样的措辞提出:“改革基本公共服务提供方式,引入竞争机制,扩大购买服务,实现提供主体和提供方式多元化。”

在这样的背景下,2010年出台的《国家中长期人才发展规划纲要(20102020年)》中,首先提出了要“研究制定政府购买社会工作服务政策” 。紧接着,在2011年,中组部、民政部、财政部等18个部委和群团组织发布了《关于加强社会工作专业人才队伍建设的意见》。文件中同样提出了“研究制定政府购买社会工作服务政策,引入竞争机制,规范购买程序,完善购买方式,建立综合绩效评价体系” 

从以上两个官方文件中可以看到,在这一阶段,与政府购买社会工作服务相关的提法已经从“逐步建立”上升为“研究制定”了。这就是说,作为政府的一项工作任务,具体地说,作为民政部门的一项工作任务,政府购买社会工作服务已经真正摆上了议事日程,开始“研究制定”相关政策了。

20124月,在中组部、民政部、财政部等19个部委和群团组织共同制定的《社会工作专业人才队伍建设中长期规划(20112020年)》中,“政府购买”一词出现了7次之多。譬如:“制定政府购买社会工作服务政策,将民办社会工作服务机构纳入政府支持范围,建立并逐步完善政府与民办社会工作服务机构的合作机制。”“完善民办社会工作服务机构发展政策,加大政府购买社会工作服务岗位力度,改善民办社会工作服务机构发展环境。”“通过政府购买服务等方式,配备社会工作专业人才,逐步实现每个农村社区至少配备一名社会工作专业人才的目标。” 这说明,这一阶段的“研究制定”已经结出硕果。

就实践而言,在这一阶段,政府购买社会工作服务已经被地方政府广泛接受。出台了专门政策,制定了配套制度的省份有广东、浙江、上海、四川、辽宁等;省会城市则有杭州、成都、沈阳和贵阳等。 按媒体报道的相关数字计算,2012年,全国用于购买社会工作服务的资金约为12.5亿元。

在北京,据不完全统计,2010年,北京市政府用于购买社会组织服务的资金达7.88亿元;其中,市民政局利用财政资金1500万元,购买了300项公益项目。2011年,北京市政府用于购买社会组织服务的资金增长到8亿元,市民政局从福彩公益金中拿出400万元,用于购买社会组织公益服务项目114个。到2012年,市民政局仍然从福彩公益金中拿出400万元,用于购买社会组织公益服务项目。

相比而言,广东省步子要跨得更大一些。20092012年,广东省政府购买社会工作服务的资金共达111109万元,其中,财政预算投入87528万元,福彩公益金投入22360万元,其他来源1221万元。从年度数据看,2009年投入8893万元,2010年投入18133万元,2011年投入26767万元,2012年投入57316万元,可以说是连年翻番。在广州、深圳、佛山、中山等市,财政预算已经成为政府购买社会工作服务的主渠道,东莞市更是在全国率先将社会工作经费全部纳入财政预算。

2012年,在评选年度全国社会工作领域十件大事时,政府购买社会工作服务当选并被排在第二位:“2012年,中央财政安排2亿元专项资金,用于支持社会组织参与社会服务资助项目,共带动社会资金3.2亿元,185万群众直接受益。这是中央政府首次通过建立公共财政资助机制加强对社会工作服务组织的培育和扶持。”

在这一阶段,地方政府的探索和创新,给予了中央政府研究制定相关政策有力的支持。譬如,广州市在学习了上海和深圳的经验之后,又结合港澳社会工作发展的经验,从2010年开始,在基层建立起“街道家庭综合服务中心”。民办社工机构以中心为依托,以社区为平台,通过整合社区资源,发挥专业社工作用,提供专业综合服务。在资金投入上,借鉴香港“整笔拨款津贴制度”,形成从财政预算、政府采购、合约签订、资金拨付到财务审计的一整套制度。发展出了具有政府购买社会工作服务项目的“广州模式”。

又如,上海市首创的“公益创投”也非常有特色。创投即“创业投资”,是一个经济学、金融学的时尚概念,指的是有市场经验的投资者为创业者提供融资,同时用自己掌握的知识和信息帮助创业者创业。公益创投借用了这个概念,意指政府请出支持性的公益组织对有发展潜力的服务性公益组织提出的具有创新性和可行性的社会服务项目提供创业及发展资金,同时在项目执行过程中帮助公益组织进行综合能力建设。20092011年上海市举办了三次“社区公益创投大赛”,资金来自财政预算和福彩公益金,实际资助2605万元,共资助了154个社会服务项目。 公益创投既有效地满足了基本公共服务需求,又通过项目实施实实在在地提高了公益组织的能力。

(三)制度发展阶段(2012年以后)

201211月民政部、财政部发布的《关于政府购买社会工作服务的指导意见》和2013年国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》再次将政府购买社会工作服务向前推进了一大步,上一阶段研究制定的相关政策陆续出台,作为一项政府的工作任务进入了贯彻落实阶段。特别要指出的是:从时间上看,“政府购买社会工作服务政策”规范性文件的出台还要先于内容更为广泛的“政府向社会力量购买服务”的规范性文件。是否可以这样认为,政府购买社会工作服务起到了为这项改革打先锋的作用。

在这一阶段,新的提法非常明确。上述的两个文件中,前者的说法是:“中央财政安排专项资金”,“各级财政要将政府购买社会工作服务经费列入财政预算”。后者的提法是:“政府向社会力量购买服务所需资金在既有财政预算安排中统筹考虑。随着政府提供公共服务的发展所需增加的资金,应按照预算管理要求列入财政预算。”

自此,“纳入财政支持范围”成为一系列官方文件的常用语。在2013年发布的民政部《关于加快推进灾害社会工作服务的指导意见》中就提出:要将灾害社会工作服务经费纳入财政支持范围。 2014年发布的共青团中央、中央综治办、民政部等6部门发布的《关于加强青少年事务社会工作专业人才队伍建设的意见》中也提到:要将青少年事务社会工作服务纳入政府购买支持范围,逐步加大财政投入力度。

尤其是20145月出台的《社会救助暂行办法》专门规定:“县级以上地方人民政府可以将社会救助中的具体服务事项通过委托、承包、采购等方式,向社会力量购买服务。”“社会力量参与社会救助,按照国家有关规定享受财政补贴、税收优惠、费用减免等政策。”这项行政法规中还特别指出:“县级以上地方人民政府应当发挥社会工作服务机构和社会工作者作用,为社会救助对象提供社会融入、能力提升、心理疏导等专业服务。”

至于怎样纳入财政支持范围,2014年发布的民政部《关于进一步加快推进民办社会工作服务机构发展的意见》中做了周密的部署:将社会工作专业人才配备、社会工作岗位设置、机构管理服务能力与成效等情况作为政府购买民办社会工作服务机构服务的重要依据。规范政府购买社会工作服务程序,除技术复杂、性质特殊的社会工作服务项目和岗位,原则上均应通过公开招标方式竞争性购买,公平对待民办社会工作服务机构承接政府购买社会工作服务。严格民办社会工作服务机构承接政府购买社会工作服务的资质条件,加强对政府购买社会工作服务的监督管理和绩效评价,建立健全评价结果反馈应用与奖惩机制,确保民办社会工作服务机构依法依约提供服务。积极发展社会工作专业评估与咨询服务机构,为开展政府购买社会工作服务提供技术支持。

201312月,民政部在广州举行的“全国政府购买社会工作服务和志愿服务记录制度推进会”上,民政部部长李立国披露:截至2013年底,全国民办社会工作服务机构数量已达2000多家,比2012年增长1倍;其中广东、浙江两省的民办社会工作服务机构数量突破400家,上海、四川等地突破100家。2013年,全国政府购买社会工作服务资金已达17.3亿多元,比去年增长38%

2014年,中国大多数省、直辖市、自治区都已经出台了政府购买服务或公共服务的地方性法规。至于政府购买社会工作服务,除了上海、广东等省市在2013年就已经出台了相关的行政规章以外,到2014年,又有安徽、黑龙江、河北、河南、山西等省发布了政府购买社会工作服务的实施意见。

在实践中,政府购买社会工作服务已经成为各地政府的普遍做法,上海、深圳、广东、北京等在前两个阶段已经处于领先地位的地区,正按照自己创造的模式继续前进,逐渐走向成熟。除此之外,还有更多的地区正在迎头赶上:2014年,广西社工协会获得中央财政支持50万元,开展居家养老社会工作服务示范项目。 2014年,江西省首次实施政府购买社会工作服务,吉安协同社会工作服务中心居家养老服务等17个项目予以正式立项,每个项目将获得3万至5万元省级福彩公益金资助。 2014年,重庆市市级财政安排的1635万元专项资金主要用于购买社区社会工作服务、特殊困难群体社会工作服务和专业领域群体社会工作服务三类项目,共覆盖全市25个区县,受益人群200余万人。从今以后,重庆市财政部门决定将社会工作列入市财政子科目,建立市级财政支持政府购买社会工作服务的长效机制。

政府购买社会工作服务的热情渐次扩展到各个层次的城市,包括大城市、中等城市和小城市,可以说是方兴未艾,逐渐形成了良好的发展势头,甚至已经扩散到农村地区。

在这一阶段,更加饶有兴味的实践探索是在政府把控的资源之外寻找“购买社会工作服务”新的资金来源的努力。20136月,宁波市顺利进行了“百家民营企业—百家社会组织—百个公益项目”的对接,即让社会组织提出公益服务的创意和项目预算,然后请民营企业认捐。这种方式打破了“政府购买”的框框,让市场力量直接参加到社会治理中来。 从这个意义上说,宁波的经验具有突破性的意义。

20142月,深圳市民政局与华民慈善基金会总会签订合作备忘录,准备在“前海深港现代服务业合作区”试点公益信托公司,旨在“探索家族信托和慈善公益信托运行模式,支持财富传承和公益事业发展”。这又是一个将资本力量引入社会服务的创举,具有更加深远的创新意义。

在这一阶段,政府购买社会工作服务迅速发展的例子可以说不胜枚举,学术理论界对此做出了总结和评析。201411月,王思斌在《中国社会报》上发表署名文章指出:政府购买社会组织服务的创新性表现在四个方面:第一,有利于做好公共服务和社会服务;第二,有利于促进经济增长;第三,促进事业单位体制改革;第四,能促进社会体制改革,促进社会治理和社会治理体制创新。当前在中国,作为政府购买社会组织服务的一个重要部分——购买社会工作服务呈现出了百花齐放、百家争鸣的景象,推动着中国建设宏大的社会工作队伍和社会工作本身的发展走向一片欣欣向荣的大好局面。

三、政府购买社会工作服务的问题和前瞻

在中国,政府购买社会工作服务普遍推开以后,经过几年的实践,学界对此也进行了深入的反思和检讨。有很多的研究针对当前政府购买社会工作服务存在的问题进行了剖析。李全彩认为:目前的主要问题是政府购买社会工作服务不仅涉及范围狭窄,公共服务领域单一,而且不当竞争和效率低下问题已经出现。究其原委:首先, 是国家立法的不完善。其次, 政府购买社会工作服务社会物质条件不充分, 舆论氛围淡薄,社会认可度低。马贵侠,叶士华则指出,问题在于:第一,公共服务领域采购法缺位;第二,“购买”行为的逻辑困境与衍生问题;第三,“以评促管”的行业监管机制亟需完善;第四,购买资金分批拨付的两难抉择;第五,“静态”的购买标准设置机制限制社工发展进程。

王思斌最近接连发表文章,在肯定政府购买社会工作服务成绩的同时,也指出了存在的不足并提出了忠告。他对这个问题的分析更加深入了一步,认为:如果政府购买服务做得不好,也可能是一个陷阱,会带来新的问题,甚至使政府失去信任。问题主要表现在三个方面:第一,政府是为购买服务而购买,并没有考虑社会最紧迫的需要。第二,政府对与自己有特殊关系的社会组织,即使其缺乏接受委托的能力,但也会优先给予资助。第三,一些政府(团体)部门肥水不流外人田,变相自我购买、自我服务。我们必须看到政府购买社会服务中的目标偏离。有的既定目标未能实现是由于行动者能力不足造成的,有的目标未能实现则是在行动者有能力实现目标的情况下发生的。所以,目标偏离有无意偏离和故意偏离。

王思斌的文章中提出了与当今政府购买社会工作服务政策缺失相关的两个重要概念,一是“目标偏离”,二是“陷阱”,后果是“使政府失去信任”。此后果不可谓不严重,要理解王思斌的理论概括,就要涉及更大的社会经济背景。

(一)政府购买社会工作服务和“社会治理”、“政社分开”

中共十八届三中全会关于政治领域和社会领域深化改革的论述中,有两个概念是最为重要的。这就是“社会治理”和“政社分开”。

目前,国内有很多研究者都对社会治理给出了解释。但要深刻地理解社会治理,恐怕要从治理的原意去琢磨。20世纪90年代,联合国全球治理委员会列出了治理概念的四个特征:其一,治理不是一套规章条例,也不是一种活动,而是一个过程。其二,治理的建立不以支配为基础,而以调和为基础。其三,治理同时涉及公、私部门。其四,治理并不意味着一种正式制度,但确实有赖于持续的相互作用。 从以上对治理特点的表述中,可以提炼出四个关键词,即“过程”、“调和”、“多元”和“互动”。

参照以上治理的四大特征,也可以概括出社会治理的四大特征:其一,社会治理必须强调“过程”。社会治理是在不断发展变化的社会经济背景下进行的,所以既不能靠制定一套“一刀切”的规章条例,也不能靠一场“运动式”的大轰大嗡一蹴而就。其二,社会治理必须倡导“调和”。社会本身是一个有自组织能力的有机体,不能试图用某种强力乃至蛮力去“支配”社会。而是要让社会本身发挥其自我生存、自我发展乃至自我纠错、自我修复的功能。其三,社会治理必须兼顾“多元”。社会是由各个社会阶层和社会群体构成的,治理必须非常重视治理主体的多元化——各个社会阶层,各个社会群体,不论多数少数,不论强势弱势,不论公立民营,共同参与社会治理,共同分享发展成果。其四,社会治理必须注重“互动”。要引导全社会达成利益共识,尤其是针对长期目标的利益共识,要建立一个适合多元主体参与的治理框架和社会机制。以这样的理论框架建构的社会治理的概念,是对诸如一刀切、运动式、压迫型、堙堵型、恩赐性、排斥性、一言堂、功利心等几乎所有“全能政府”的毛病的批判和反思。
    与社会治理相辅相成的另一个概念是政社分开。什么是政社分开?看起来好像是一个十分深奥的议题,其实并非如此。前民政部部长崔乃夫20世纪80年代在倡导社区服务时说过:“凡是社会和群众可以做的就尽量放手,做不了的,就由政府按照行政程序来承担。”实际上这就是用大白话表述的政社分开。这个理念无疑与社会治理强调的“过程”、“调和”、“多元”和“互动”是一致的。

检视最早的有关政府购买社会工作服务的文件,可以看到“加快从‘养人办事’向购买服务转变” 的说法,从某种意义上说,就是提出动议的初衷。其中的逻辑关系是这样的:因为要社会治理,因为要政社分开,所以政府和社会的关系就要改变了。这包括:第一,政府不再是对社会领域实行大包大揽的全能型政府;第二,过去政府靠事业单位办理社会事务,这种“养人办事”的方式效率和效果都不好;第三,政府和社会的新型关系是平等的合作伙伴关系;第四,对于社会领域中存在的各种问题,政府与社会各方通过互动、交流、协商、沟通,最终以社会契约的方式交由社会组织去办理、去解决;第五,在各种社会契约中,最常见的就是用市场手段去购买,政府购买社会工作服务的本质是强调与合作伙伴之间的平等交易。

如果对上述逻辑关系不能深刻理解,只图在表面上热热闹闹地依样画葫芦,那就有可能出现王思斌所说的“陷阱”和“目标偏离”,并且最终会导致政府失信于公众,失信于社会。当前在政府购买社会工作服务中出现的种种问题,根源就在这里。所以就政策建议而言,最主要的还是政府要真正转变观念。

(二)政府购买社会工作服务与政府角色的转变

在社会治理和政社分开的大背景下,政府的角色是需要做根本性的调整的。改革30多年来,“全能政府”的高大上形象已经被颠覆,但是,“强势政府”依然如故。这种强势的基础,就是政府垄断社会领域几乎所有的资源。也正因为这样,当政府购买社会工作服务被当作一项政府的工作任务时,社会工作机构乃至社会组织都面对的是一个绝对的卖方市场,无论是项目,还是岗位,乃至资金,都是政府说了算,买方几乎没有选择的余地。绝对的权力必然会导致事物走向反面,于是就有了“陷阱”,有了“目标偏离”,有了政府失信于公众和社会的危险。

如前所述,社会治理的真谛就是多元的利益攸关者通过互动和调和实现共治,进而走向善治和良治。因此,政府购买社会工作服务,不能是政府单方面决定的“一口价”,在竞标中也不能总让出价最低的机构中标。应该在投标前,有一个沟通和谈判的过程,让参与投标的组织充分表达自己的意见,最终选择性价比高且完成目标的把握较大的社会组织中标。要达到这样的目的,由第三方机构聘请专家进行匿名评审协助政府做出选择十分重要。从这个意义上来说,上海市建构的公益招投标制度,在程序公平上似乎做得更好一些。

当前,政府迫切需要解决的,还有一个认识问题,这就是政府购买社会工作服务究竟购买的是什么?社会工作服务基本上是人对人的服务。从这个意义上说,政府购买的主要是社会工作者的人工。

从改革的角度看,以往谈及事业单位的缺陷,最突出的问题就是“养人”,其实就是国企在20世纪末已经破除了的“大锅饭”。所以改革的方向就定在“养‘事’不养‘人’”。现在政府购买服务,其实也是顺着这个思路走,这在民政部《关于促进民办社会工作机构发展的通知》中说得很清楚。但是,社会组织和事业单位的“国民待遇”是不一样的,事业单位再怎么改,除了转企改制的那一部分,“皇粮”多少还是有得吃的,但社会组织就没有这个待遇。如果在做购买服务的预算时,不计入人工成本,社会工作机构实际上是无法承受的。当然,在政府垄断资源的背景下,也许社会组织只能低价接标,但在项目实施过程中就难免会有各种猫腻,这就是王思斌所说的“陷阱”之一。

相关政策的缺失,直接导致了社会工作者工资普遍偏低的问题。20147月,民政部副部长宫浦光在吉林考察时说:“要关心社工待遇。当前社工收入与其他行业员工收入存在较大差距,工资不高会造成人才流失,也将影响社会工作事业发展。” 按国际惯例,社会工作者与律师、医生一样,都是专业技术人员:律师是帮助公众与法院打交道,社会工作者是帮助公众与政府打交道;医生是给个人诊疗疾病,社会工作者是给社会诊疗疾病。在中国专业技术人员中,社会工作者姗姗来迟,也因此成为人事部门一片改革设想的“试验田”——社会工作师仅是职业资格而不是专业技术资格,这应该是社会工作者工资偏低的一个主要原因。社会上有将社会工作者看作是“做好事的”,并偏激地认为做好事就不应该谈工资待遇,这显然是个误区。在一些地方,社会工作者甚至成了从事社会管理的廉价劳动者。如果辛勤工作在社会治理第一线的社会工作者的工资都不足以养家糊口,那社会治理又有什么希望?这岂不又是一个“陷阱”?

(三)政府购买社会工作服务与社会组织角色的建构

在社会治理和政社分开的大背景下,社会组织的角色是需要创造性地进行社会建构的。社会工作与社会工作者在中国社会里可以说是从无到有,亦即理论上所说的是在原来的制度框架中“嵌入”的一项新制度,因此,让社会认识社会工作与社会工作者也是需要时间的。

在社会工作初起时,像上海、深圳那样建立专门的社会工作机构是可以理解的。因为当时真正在一线做社工的凤毛麟角,只有将他们聚合到一起,才能显示出专业的特色和力量。然而,根据国际经验,世界上其实只有聚集各种专业人士的“社会服务机构”,而很少见专门聚集社会工作者的“社会工作机构”。若讲专业,社会服务也好,社会工作也好,都必须根据不同的服务对象,如老人、儿童、妇女、残障人士等,或者是根据不同的工作领域,如社区、医院、学校等,再进一步地分工。譬如一个为老年人服务的机构,可能除了有社会工作者之外,还需要其他的专业人员,如医生、护士、营养师、康复师等。从这个意义上讲,现在的单纯的社会工作机构有其不合理之处。从2006年算起,在社会工作发展了8年之后,其实需要更进一步的“分化—整合”。

从另一个角度看,社会工作机构乃至社会组织其实是可以划分层次的,从低到高可分为“做活动的”“做项目的”和“做事业的”三个层次。较高层次的机构日常也做较低层次的工作,但较低层次的机构常常没有较高层次的更为深邃的专业眼光和远大目标。因此,社会服务机构应该以专业眼光和远大目标为基础,创造和发展可持续的社会服务事业。不要满足于搞热热闹闹的活动,也不要埋头跟着各种项目转,要有所为而有所不为。正因为这样,要掌握主动权,除了政府购买社会工作服务之外,还需要广开资金来源。所以说,上海的公益创投、宁波的社企联姻和深圳的公益信托具有更加深远的意义,可以为社会工作机构乃至社会组织争取更为广阔的发展空间。

关于社会工作者的工资待遇低,除了前述的政策不当的原因之外,机构本身的分配可能也存在问题。说得难听点,有一些机构的运作,都有点像劳工领域的劳务派遣公司,这样的乱象应该予以制止。社会工作机构至少应该以社会工作的价值理念为立足之本,所以必须尽量摈弃行政色彩和科层制的影响,以平等的伙伴关系——同工相处。如若机构内部都很不“社工”,又怎能以“社工”去影响社会呢?

 

本文载于《社会建设》2015年第4期【社会治理】栏目。

《社会建设》于20149月正式创刊。秉承“崇尚真理,探索人文,理论自觉,建设反思”的信念,刊发高质量、前沿性的社会工作、社会政策、社会体制、社会组织等与社会建设和社会治理相关的优秀研究成果,提供权威的上述各领域教学和研究的学术交流平台,构建青年学者施展才能、更好成长的学术舞台,促进上述领域不同学派的学术争鸣,为推动社会学和社会工作理论、方法和历史诸领域研究的繁荣和发展、推进世界眼光和中国风格兼具的社会学和社会工作而努力。

唐钧,中国社会科学院社会政策研究中心秘书长,中国社会科学院社会学研究所研究员,主要研究方向为社会救助制度、中国社会保障体系。

 

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