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张红军等:如何加快政府职能向社会组织转移
发布时间:2016-08-10 11:09:00 作者: 来源:中国社会组织网 访问量:

 

党的十八大提出了“党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障”的社会治理新格局,社会组织推向社会治理的前沿,要求社会组织发挥协同治理的作用。十八届三中全会进一步明确指出要“激发社会组织活力,正确处理政府和社会关系,加快实施政社分开,推进社会组织明确权责、依法自治、发挥作用。”由此,政府职能向社会组织转移已成大势所趋。

一、为什么要加快政府职能向社会组织转移

首先,政府职能向社会组织转移是必然趋势。党的十八大以来,我国政府推行一系列措施加快政府职能转变,做到凡是适合社会组织办的事项,让社会组织发挥应有的作用,充分发挥社会组织和公民在社会治理中的能动性。改革开放以来,公民维护自身权益的意识和能力逐步增强,希望参与社会治理的积极性提高,政府转移部分职能给社会组织成为必然。

其次,社会组织能够承接部分公共治理责任。根据公共管理新理念,政府部门不是唯一的社会治理主体,在社会治理中更强调政府与社会组织之间的合作。社会治理的主体解决社会问题的手段,也不再是单一的行政控制,而是要更多地运用服务手段,以营造良好的社会秩序和法治环境。

温州经过30多年改革开放,民间积累了社会财富,社会活跃着一批能人,这些人乐于奉献,敢于负责、组建公益组织,热心公益事业,为社会组织参与社会治理提供了沃土。2012年,温州市委市政府进行了帮扶、培育社会组织的系列改革举措,受到了民政部的充分肯定,温州成为民政综合改革试验区。温州探索实施除宗教和政治组织外的社会组织直接在民政部门登记制度,使民间组织骤增。温州社会组织在教育、慈善、养老、儿童、社区矫正等社会公共服务提供方面积极性很高,部分公共服务成效明显。

最后,政府职能向社会组织转移有利于构建新型的政社关系。传统的政社关系是一种高度统合的关系模式,政府和社会的关系是一种大政府小社会、强政府弱社会的关系模式。一方面,政府大包大揽,造成政府规模扩张,机构膨胀,人浮于事,财政不堪重负。另一方面,政府干预过多,越俎代庖,不利于社会组织的发展壮大,社会组织自治和参与社会治理的能力普遍薄弱,整个社会的责任机制相当欠缺。

因此,构建新型政社关系势在必行。新型政社关系是“政府掌舵,社会划桨”的关系模式,构建新型政社关系关键在于政府简政放权,扶持社会组织发展壮大,培育能够承担起社会治理责任的新的民间力量,“大社会,小政府”的新型政社模式逐步形成。

二、温州政府职能为什么难向社会组织转移

目前,政府职能向社会组织转移还面临一些现实的困难与问题。从政府职能转出的维度来看,首先是领导协调机制不成熟问题。温州的政府职能转移过程中起决策作用的是领导小组,正副组长由市政府主要领导和有关分管领导担任,日常工作由市编办牵头承担。由于市编办对各职能转出部门的具体职能掌握有限,信息不对称,话语权不足,造成职能转移工作的推动力不足。组长的实际缺位导致了领导小组并未形成一个成体系的沟通机制。

其次,传统的思维和固化的利益藩篱难以破除。职能部门没有从传统的思维定势中走出来,缺乏对转变职能工作意义的认识,部分领导干部观念上存在偏差,担心社会组织不能胜任承接工作。另外,由于政府职能转移涉及部门利益的调整,即使有转移,也是被动完成任务,“含金量”不高。思想僵化、利益固化是制约政府职能向社会组织转移的最大障碍。

从社会组织承接的维度看,尽管温州社会组织数量初具规模,覆盖面也较为广泛,但大部分社会组织自身的力量较弱,特别是基层(草根)社会组织大多依托街镇、社区或自发组建,总体质量较差。社会组织在人员素质、配套设施、财力支持等方面都存在缺陷,承接能力亟待提升。

同时,政府职能向社会组织转移还存在财力支持、理论研究等方面的具体困难。

一是财政制度不支持。公共财政预算改革是政府职能转移的一大瓶颈。温州的公共财政预算制度与改革的阶段性节点不匹配导致财政支持的力度不够。公共财政预算要求,各职能部门的预算提前半年制定,而政府可以转移的职能目录和承接政府职能的社会组织推荐性目录是在年终公布。改革两大目录公布前各部门的年度预算已经确定。部门若没有将购买服务项目列入前一年的财政预算就无法开展工作,自然衍生出因沟通不力、政策限制导致的问题。

二是缺乏理论指导。政府部门要转移职能,首先得分清职和权。现实往往是一些部门将职责转移出去了,能带来部门利益的核心权力却紧握不放,这种隔靴搔痒、抓实放虚的改革是一种应景式的应付差事。此外,政府职能转移有授权、委托、购买三种形式,如何区分,缺乏理论指导。

三是现状与预期相矛盾。温州改革的目的是构建现代化的治理体系和治理能力:一方面提升社会组织参与社会建设的能力;另一方面使政府主动“瘦身”,下放权力,积极“健身”,优化服务,并适时“转身”,转移职能。然而,改革的现状与预期产生了背离,政府部门的财政拨款是打包拨付的,没有落实到每项具体职能。结果,职能转移的部门既没减少行政编制,又没减少财政拨款。

三、如何加快政府职能向社会组织转移

一要切实转变党政领导干部的政府治理理念。要真正实现政府职能转变的目标,就要从巩固和加强党的执政基础的高度,在思想上接受社会组织,在政治上认可社会组织,切实转变政府管理理念。首先,政府部门要转变观念,转变职能,精兵简政,克服履行职能当中越位、缺位、错位等弊端,给社会组织留出机会来补位。其次,明确社会组织的角色定位,提高社会组织的政治地位,营造有利于改革的社会舆论氛围,引导社会组织和群众有序参与,倒逼改革进程。

二要强化政府职能向社会组织转移的理论研究。深化拓展政府职能向社会组织转移,涉及转移主体、转移范围等相关法律问题,涉及授权、委托和购买等相关概念,涉及政府职能向社会组织转移后日常监管机制以及绩效管理等问题,需要在理论和实践层面进行深入的研究和探讨。宜依托温州大学、温州市委党校等科研机构强化理论研究,为深化拓展政府职能向社会组织转移工作提供有力的理论支撑。

三要完善推进政府职能向社会组织转移的若干机制。即通过完善联席会议机制、年度考评机制、上下联动机制、事后监管机制、社会组织承接职能转移管理机制等,从组织领导、考评考核、事后监管等环节细化相关规定,加强部门协同配合,形成倒逼机制。指导督促各县(市、区)同步实施这项工作,增大温州开展这项工作的体量,形成规模效应和上下联动机制。同时督促有关部门落实培育扶持社会组织发展的具体措施,不断提高社会组织承接政府职能转移的能力。

四要落实好政府职能向社会组织转移的具体工作。要结合权利清单、责任清单的调整完善工作,指导协调各部门梳理出更多政府可转移、社会组织可承接的职能,调整充实《政府职能向社会组织转移目录》。要引导社会组织的前期参与,参考社会组织的职能定位,梳理出更多适销对路的项目,进一步提高《转移目录》的针对性和有效性。市编办要会同民政、财政部门同步调整充实《具备承接条件的社会组织目录》、《政府向社会力量购买服务年度目录》。

五要加大对社会组织的帮扶力度。市政府要在培育发展社会组织总体框架内,协调有关部门研究出台社会组织承接政府职能转移相应的政策、扶持措施和资金补助办法。还应建立和完善以章程为核心的社会组织内部管理制度,完善法人治理结构,提高社会组织的规范化、制度化、民主化管理水平。在社会组织逐步实行社会工作者资格认定及职业水平评价制度,推动社会组织人才专业化、职业化、年轻化。加强社会组织的党建工作,确保社会组织正确的发展方向。(张红军 钱勇 叶菲)

(本文系2016年度浙江省社科联研究课题、温州市经济体制改革研究项目阶段性成果)

 

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